S obzirom na činjenicu da ljudska prava čine neizostavan element materia-e constitutionis , kontrola ustavnosti zakona i podzakonskih akata na posredan način doprinosi zaštiti ustavom zajemčenih ljudskih prava. No, pojedini ustavni sistemi ustanovljavaju i pravno sredstvo koje je u službi neposredne ustavnosudske zaštite ljudskih prava. Reč je o ustavnoj žalbi koja se na najuopšteniji način određuje kao pravno sredstvo za zaštitu ljudskih prava pred ustavnim sudom. Izvesno je da ustavna žalba nastaje iz potrebe da pravni poredak svestranije i intenzivnije štiti ljudska prava. U teoriji vlada gotovo jednodušan stav da je ustavna žalba najmoćniji i najefikasniji pravni mehanizam zaštite ljudskih prava koji istovremeno štiti i ustav kao deo objektivnog pravnog poretka. Dakle, zbog važnosti zaštićenih dobara, usled kojih su uostalom ljudska prava element ustavne materije, a takođe i zbog njihovog grubog i masovnog narušavanja koje je doživelo kulminaciju za vreme Drugog svetskog rata, pravni mehanizmi zaštite ljudskih prava se obogaćuju jednim dopunskim pravnim sredstvom. Pored toga, rečima Ratka Markovića iskazano, „nesumnjivo da je najveći domet u zaštiti prava građana i ustavnosti priznavanje mogućnosti da se sam građanin-pojedinac neposredno obrati ustavnom sudu radi zaštite svojih prava ili ustava“. Tako, od „ekskluzivnog arbitra“ ustavni sud evoluira u „sud običnih ljudi“.
Uspostavljanje ustavne žalbe doprinosi, kako govori Barnet (Richard Barnet), da nosioci javnih funkcija budu obazriviji i da ne prekoračuju svoja ovlašćenja, što neminovno jača veru u princip vladavine prava. Naime, zaodenuvši ih velom ustavnosti, isticanjem njihovog ustavnog ranga, ustavna žalba samim svojim postojanjem osnažuje ljudska prava. Primetimo, da se u ustavnopravnoj književnosti malo pažnje posvećuje efektima povratnog dejstva institucionalizovanja ustavne žalbe na ustavni sud. Sama vera građana da je ustavni sud poslednja instanca zaštite njihovih ustavom zajemčenih prava, značajno potpomaže afirmisanju ove institucije, pa tako i podizanju njenog ugleda i autoriteta. Jer, kako je to zabeleženo u teoriji: „Sve veća privlačnost ustavnopravnog sudovanja leži u moralnoj snazi koju je ono steklo u očima građana koji se uzdaju u sud radi osiguranja ostvarivanja sloboda i prava putem poštovanja ustava“ (La Pergola). Bez obzira na kritike koje nastoje da, relativizujući njegov značaj, omalovaže ovaj institut budući da je najveći broj ustavnih žalbi neuspešan, dosadašnja ustavnosudska praksa u Austriji i Nemačkoj ukazuje da broj uspešno okončanih postupaka po ustavnim žalbama uveliko premašuje broj svih drugih predmeta u kojima je utvrđena povreda ustava.
Ipak, ustavna žalba ima i svoje naličje. Koliko god se smatrala delotvornim pravnim sredstvom zaštite ljudskih prava, ustavna žalba nije opšteprihvaćen institut budući da je prate i neke nezanemarljive slabosti. Pre svega, ustavna žalba otvara problem odnosa ustavnog suda i redovnih sudova, jer je osnovni preduslov za korišćenje ovog pravnog sredstva iscrpljenost redovnog pravnog puta zaštite ljudskih prava. Na taj način, dovodi se u pitanje načelo nezavisnosti i samostalnosti sudske vlasti jer odluke redovnih sudova bivaju preispitivane od strane ustavnog suda. Tako se menja osnovna funkcija ustavnog suda, jer on od zaštitnika ustava evoluira u vrhovnu instancu redovnog sudstva. Razumljivo je da poklonici ustavne žalbe pokušavaju da ospore tezu da odnos ustavnog suda i redovnih sudova počiva na rivalstvu. U ovom kontekstu je zanimljivo pomenuti mišljenje sudije Saveznog ustavnog suda Nemačke, Hans Joakima Jenča (Hans Joachim Jentsch), koji ističe da između ustavnog suda i redovnih sudova postoji partnerski odnos jer oba organa ostvaruju jedinstveni ustavni zadatak i društveni cilj, a to je zaštita ustavom zajemčenih prava. I u našoj teoriji je izražen stav o paralelizmu ustavnih zadataka ovih institucija, budući da ustavni sud štiti ljudska prava tumačenjem i primenom ustava, dok se u slučaju redovnog sudstva njihova zaštita ostvaruje tumačenjem i primenom zakona (D. Stojanović, O. Vučić). Čak i ako zanemarimo činjenicu da se ustavom zajemčena ljudska prava po pravilu neposredno primenjuju, što znači da i redovni sudovi štite ljudska prava tumačenjem i primenom ustava, ove reči ne mogu da deluju uverljivo i utešno za nosioce sudske vlasti jer njihove odluke, na osnovu ustavne žalbe, mogu biti kasirane ukoliko je njima povređeno neko od ustavom zajemčenih prava.
Pored ove primedbe načelnog karaktera, o kojoj je do sada bilo reči, institut ustavne žalbe u daleko većoj meri diskredituje jedan praktičan razlog. Naime, ovaj institut sa sobom nosi rizik od prenatrpavanja ustavnog suda ustavnim žalbama pa tako i zagušivanja njegovog rada, jer će građani, iako je ovo pravno sredstvo po svojoj prirodi izuzetno i dopunsko, redovno posezati za njim kao poslednjom nadom za zaštitu svojih prava. Upravo iz tog razloga nemački ustavotvorac je izbegao da u Osnovnom zakonu 1949. predvidi ovaj institut koji je u nemački ustavni sistem ustanovljen dve godine kasnije Zakonom o Saveznom ustavnom sudu. Tada, u vreme donošenja Bonskog osnovnog zakona, vladalo je uverenje da je Ustavni sud već preopterećen širokim delokrugom nadležnosti i da bi predviđanje ustavne žalbe koja u privilegovan položaj stavlja samo jednu kategoriju ustavnih odredbi, i to onih koje se tiču ljudskih prava, značajno usporilo rad ovog organa. Istovremeno, nesumnjivo je da se sudije ustavnog suda prekomerno iscrpljuju rešavanjem velikog broja ustavnih žalbi, što se neminovno odražava na kvalitet njihovog rada, pa i na odluke koje donose. Potonje iskustvo Nemačke potvrđivalo je prethodno iznete bojazni da će najveći broj ustavnih žalbi biti frivolan jer građani nisu na najbolji način shvatili smisao postojanja ovog instituta doživljavajući ga kao redovno, a pri tom jednostavno, pravno sredstvo poslednjeg stepena koje se gotovo rutinski koristi u svim slučajevima nezadovoljstva aktima javnih vlasti. Uostalom, dobri poznavaoci nemačke ustavnosudske prakse svedoče da je najveći broj ustavnih žalbi napisan rukom i bez stručne pomoći advokata. Tako, postupak po ustavnoj žalbi dobija značenje poslednjeg, možda bezuspešnog „traženja milosti“ . Stoga, ne treba da začude reči jednog od sudija Ustavnog suda Bugarske koji je izostavljanje ustavne žalbe iz ustavnog sistema ove države pokušao da opravda praktičnim razlozima: „Ima nas svega 12 sudija. Praktično, ako vam je poznat bugarski mentalitet, svaki okončani slučaj pred redovnim sudom bi bio nastavljan pred Ustavnim sudom radi ispitivanja ustavnosti tog i tog člana. Mi ne raspolažemo ni novcem, a ni aparatom da bismo preuzeli takvu odgovornost“.
Te slabosti ustavne žalbe, i pored značajnih vrlina, odvraćale su ustavotvorce da olako i bezuslovno konstitucionalizuju ovaj institut. Zbog toga, sve do 90-ih godina minulog veka, samo tri evropske države su u svojim pravnim sistemima predvidele ustavnu žalbu: Austrija, Nemačka, i Španija. Da ne bi bilo zabune, pomenimo da u ustavnopravnoj teoriji ne postoji opšteprihvaćena definicija ustavne žalbe, te se stoga u literaturi mogu susresti različiti stavovi o tome koje sve države su institucionalizovale ovo pravno sredstvo.
Tek će talas demokratizacije postkomunističkih država, koji je bio praćen donošenjem novih i na vrednostima liberalno-demokratskog konstitucionalizma zasnovanih ustava, doprineti značajnijem širenju ustavne žalbe na evropskom kontinentu. Tako su Albanija, Letonija, Makedonija, Mađarska, Poljska, Rusija, Slovačka, Slovenija, Ukrajina, Hrvatska, Crna Gora, Češka, a naposletku i Srbija od 2006, neke od država koje su ustanovile ustavnu žalbu u svojim pravnim sistemima.
Ipak, ustavna žalba nije u potpunosti nov institut i ne može se vezati isključivo za konstitucionalizam 20. veka. Naime, koreni ovog instituta mogu se pronaći u Kraljevini Aragonija od 13. do 16 veka, a njegova klica je sasvim uspešno posejana, kako u državama Latinske Amerike još u 19. veku, tako i u španski pravni sistem u vidu amparo tužbe (recurso de amparo) Ustavom od 1931.
U Švajcarskoj je Ustavom od 1874. uvedena državnopravna žalba (staatsrechtliche Beschwerde). Ona je u velikoj meri poslužila kao uzor za pravno uobličavanje nemačke ustavne žalbe, zbog čega će joj i biti posvećeni par narednih redova. U najkraćem, državnopravna žalba se podnosi Saveznom sudu zbog povrede ustavnih prava građana. Međutim, žalba se može podneti samo protiv kantonalnih, a ne i saveznih pravnih akata i to od strane lica koje smatra da su mu ustavna prava povređena. Na taj način, značajno se sužavaju mogućnosti za korišćenje državnopravne žalbe budući da se ustavnost pravnih akata saveznih organa ne može kontrolisati. Ovakvo opredeljenje švajcarskog ustavotvorca neposredna je posledica postojanja viših političko-pravnih principa, kao što su demokratski princip i princip suprematije zakonodavne vlasti, na kojima se temelji politički sistem ove države.
Po značaju koji komparativno posmatrano ima na ovom polju izdvaja se nemački ustavni sistem. Naime, nemački institucionalni model ustavne žalbe, kao i dosadašnja ustavnosudska praksa ove države koja je nepogrešivo ukazivala na njene vrline i nedostatke, predstavljali su dragocen uzor mnogim ustavotvorcima koji su u neposrednoj prošlosti konstitucionalizovali ustavnu žalbu. Uostalom, sam naziv ustavna žalba (eng. constitutional complaint) predstavlja doslovan prevod nemačkog naziva verfassungsbeschwerde, „izraz čijim se tvorcem, krajem 19. stoleća smatra nemački teoretičar Seydel“ . No, bez obzira na značaj koji ima, nemački model ustavne žalbe ne može da zadovolji našu potrebu za potpunim razumevanjem institucionalne prirode ovog instituta. Zato će analiza ustavne žalbe u bivšim jugoslovenskim republikama biti propraćena kroz prizmu institucionalnih rešenja tri države, Nemačke, Austrije i Španije, budući da je, imajući u vidu ovo pravno sredstvo, njihovo iskustvo najduže, a praksa najbogatija.
Od bivših jugoslovenskih republika izdvaja se Bosna i Hercegovina koja u svom ustavnom sistemu ne poznaje institut ustavne žalbe. Precizirajmo da ustavotvorac Makedonije nije izričito ustanovio ustavnu žalbu, već je neodređeno predvideo da Ustavni sud štiti restriktivno postavljenu grupu ustavom zajemčenih prava. Ni Poslovnik o radu Ustavnog suda Makedonije ne pominje termin ustavna žalba, već govori o zahtevu za zaštitu prava i sloboda koje se štite pred Ustavnim sudom. Ipak, mišljenja smo da predviđeni mehanizam zaštite ljudskih prava pred Ustavnim sudom Makedonije obuhvata, doduše u najrestriktivnijem mogućem obimu, sve bitne elemente instituta ustavne žalbe, tako da će i ova država biti obuhvaćena predstojećom analizom. Dodajmo još da je hrvatski ustavotvorac koristio izraz ustavna tužba, no, radi pojednostavljivanja izlaganja budući da je samo o terminološkoj razlici reč, u daljem tekstu će biti korišćen termin prihvaćen u našem ustavnom sistemu, ustavna žalba.
S obzirom na to da se postupak po ustavnoj žalbi veoma detaljno uređuje zakonodavstvom, priroda i obim ovoga rada ne dopuštaju da se iscrpno i u potpunosti upoznamo sa svim specifičnostima institucionalnih rešenja analiziranih država. Zbog toga ćemo upoznati samo najbitnije odlike ustavne žalbe u Makedoniji, Sloveniji, Hrvatskoj i Crnoj Gori, dok će institucionalna rešenja Srbije biti izdvojena i detaljno analizirana.

1. Predmet ustavne žalbe. – Uporednopravno posmatrano ustavna žalba je pravno sredstvo, po pravilu, ograničenog domašaja budući da se ona može podneti samo u odnosu na određene kategorije pravnih akata. U tom smislu, Nemačka se može smatrati izuzetkom jer se ustavna žalba u ovoj državi može podneti protiv svih akata javne vlasti. Precizirajmo da se u Nemačkoj ustavna žalba može odnositi na sve akte zakonodavnog tela, organa uprave, sudova, pa čak i na akte ustavotvorne vlasti kojima se vrši revizija ustava. Španija je primer države u kojoj je ustavna žalba takođe ekstenzivna po svome domašaju, s tom razlikom što ustavna žalba nije dopuštena protiv akata parlamenta. Ipak, bez obzira na ovo ograničenje ustavne žalbe u Španiji, ovaj institut može na posredan način da izazove kontrolu ustavnosti zakona ukoliko je upravni akt ili sudska odluka protiv kojih je podneta ustavna žalba, zasnovan na zakonu koji je neustavan. Glavna razlika između nemačkog i španskog koncepta ustavne žalbe, kako veli Daneman (Gerhard Dannemann), nije u obimu kontrole ustavnosti, već jedino u nivou na kome se ona vrši. Treba dodati i to da se u Nemačkoj ustavna žalba može podneti protiv zakona jedino u slučaju ako je lice koje je podnosi tim zakonom lično i neposredno povređeno u svojim pravima. Nesumnjivo je da će takve situacije biti izuzetno retke. Zbog toga se mogućnost primene ustavne žalbe u odnosu na zakon značajno sužava, što ovaj institut ujedno jasno razgraničava od popularne tužbe (actio popularis) koja se ustanovljava radi zaštite javnih interesa.
U Austriji je ustavna žalba ustanovljena unekoliko restriktivnije. Naime, predmet ustavne žalbe mogu biti pojedinačni upravni akti, ordonanse sa zakonskon snagom i akti parlamenta. Dakle, kako se može zapaziti, ustavna žalba se ne može podneti protiv sudskih odluka. Nije suvišno dodati da su izvorno samo upravni akti mogli biti predmet ustavne žalbe, pa je tek 1975, njen domašaj proširen i na zakone. Taj provobitni model ustavne žalbe predstavljao je dosledno otelovljenje anahronog poimanja ljudskih prava koja se doživljavaju isključivo kroz odbrambenu funkciju od državne vlasti koja se poistovećivala sa upravom. Međutim, na ovom suženom polju primene ustavne žalbe, austrijsko pravo ekstenzivnije od nemačkog postavlja mogućnost primene ovog instituta prema aktima uprave. Naime, austrijski Ustavni sud je proširio svoju nadležnost i na interne cirkulare (Runderlässe) vlade kojima ona daje uputstva administrativnim organima.
Analiza ustanovljenih modela ustavnih žalbi u bivšim jugoslovenskim državama nameće zaključak da je ovaj institut neposredne zaštite ljudskih prava pred ustavnim sudom znatno restriktivnije postavljen. Naime, ustavna žalba se ustanovljava kao pravno sredstvo koje bez izuzetka služi za kontrolu ustavnosti pojedinačnih akata. Kako između analiziranih ustavnih sistema nema bitnijih razlika, ilustracije radi izdvojimo institucionalno rešenje Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Hrvatske koje predviđa da se ustavna žalba može podneti protiv pojedinačnog akta tela državne vlasti, tela jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave ili pravnog lica sa javnim ovlašćenjima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obavezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog dela (član 62. stav 1). Dodajmo, da su u Makedoniji, za razliku od preostalih analiziranih država, predmet ustavne žalbe pored pojedinačnih akata i radnje (član 51. Poslovnika o radu Ustavnog suda).
2. Legitimacija za podnošenje ustavne žalbe. – Najuopštenije rečeno, ustavna žalba se ustanovljava u korist svakoga ko može biti nosilac ustavom zajemčenih prava. Ustavna žalba, po pravilu, nije ograničena samo na domaće državljane, a takođe ni na fizička lica, jer se i pravnim licima zajemčuje pravo na podnošenje ustavne žalbe, razume se, u obimu u kome ona mogu biti nosioci ustavom proklamovanih prava. No, i na ovom polju se mogu primetiti razlike između pojedinih pravnih sistema, budući da krug ovlašćenih za podnošenje ustavne žalbe može biti proširen. Tako, u Nemačkoj pravom na podnošenje ustavne žalbe raspolažu opštine (Gemeinden) ukoliko smatraju da im je saveznim ili zemaljskim zakonom povređeno ustavom zajemčeno pravo na samoupravu. Slično rešenje, za razliku od Španije, predviđa i Austrija. Sa druge strane, kako primer Španije ukazuje, krug ovlašćenih podnosilaca ustavne žalbe može biti proširen ombudsmanom i državnim tužiocem.
Kada su u pitanju bivše jugoslovenske republike sa jedne strane treba izdvojiti Sloveniju, Hrvatsku i Crnu Goru u kojima je ustavna žalba ustanovljena u korist svakoga ko može biti nosilac ustavom zajemčenih prava. Naspram ovih država izdvaja se Makedonija čijim je Poslovnikom o radu Ustavnog suda ustavna žalba ustanovljena isključivo u korist građana (član 51). Dakle, u pitanju je jedno izuzetno restriktivno i u uporednom pravu neuobičajeno rešenje, budući da su pravna lica i stranci lišeni mogućnosti zaštite svojih ustavom zajemčenih prava pred Ustavnim sudom.
Svojim institucionalnim rešenjima izdvajaju se Slovenija i Crna Gora jer je njihovim zakonima o ustavnom sudu krug ovlašćenjnih podnosilaca ustavne žalbe proširen ombudsmanom. Ombudsman je u oba ustavna sistema ovlašćen da podnese ustavnu žalbu u vezi sa konkretnim slučajem na kome radi, ali isključivo uz saglasnost lica čija ustavom zajemčena prava treba da budu zaštićena.
Ipak, da bi se ustavna žalba mogla koristiti kao instrument za zaštitu ustavom zajemčenih prava, žalilac treba da pokaže legitiman pravni interes. Naime, ustavna žalba se, po pravilu, može podneti samo od strane lica koje je neposredno pogođeno osporavanim aktom. Na taj način, povlači se jasna razlika između ustavne žalbe i popularne tužbe. Može se zapaziti da ovo pravilo trpi izuzetke u onim pravnim sistemima koji krug mogućih žalilaca pred ustavnim sudom proširuju ombudsmanom ili državnim tužiocem. U tom slučaju ustavna žalba se podnosi u cilju zaštite opštih interesa, zbog čega se ovaj institut približava popularnoj tužbi.
3. Razlog za podnošenje ustavne žalbe. – S obzirom na izuzetan i supsidijaran karakter ustavne žalbe, jasno je da ovaj institut ne služi za zaštitu svih ljudskih prava, već samo onih koja su ustavom zajemčena. Uostalom, jedan od neizostavnih elemenata forme ustavne žalbe, u svim pravnim sistemima koji poznaju ovaj institut, je da žalilac izričito navede koje mu je ustavno pravo povređeno osporavanim aktom javne vlasti. Međutim, pojedini ustavni sistemi preciziraju koja se to ustavna prava mogu štititi putem ustavne žalbe. Tako je u Nemačkoj izričito predviđeno da se ustavna žalba može podneti samo zbog povrede osnovnog prava (članovi 1. do 19) ili prava izjednačenog sa osnovnim pravima (članovi 20(4), 33, 38, 101, 103, 104). Navedena osnovna prava u nemačkom Ustavu su „nepovrediva“ i „neotuđiva“ i predstavljaju neophodan preduslov za funkcionisanje demokratskog poretka, usled čega ona imaju viši ustavni rang u odnosu na ostale ustavne odredbe i uživaju posebnu ustavnopravnu zaštitu. U Španiji je takođe precizno omeđen krug ustavnih prava koja se mogu štititi ustavnom žalbom (članovi 14. do 30). Kako ističe Ruiz (Gerardo Ruiz-Rico Ruiz), ustavnom žalbom se može zatražiti zaštita samo onih prava koja „čine suštinski deo demokratske pravne države“, a ne „baš svakog prava koje je zapisano u tekstu Ustava“ Na taj način, dodatno se podvlači izuzetan karakter ustavne žalbe koja treba, kao jedan dopunski pravni mehanizam, da posluži zaštiti osnovnih ljudskih prava kada svi ostali mehanizmi iznevere.
U najvećem broju pravnih sistema koji poznaju ovaj institut, pa tako i u bivšim jugoslovenskim republikama sa izuzetkom Makedonije, dominira rešenje po kome se sva ustavom proklamovana prava mogu štititi ustavnom žalbom. Naime, u Makedoniji je ustavotvorac izuzetno restriktivno ustanovio ustavnu žalbu budući da je ovo pravno sredstvo predviđeno isključivo u cilju zaštite ljudskih prava i sloboda koje se odnose na slobode ubeđenja, savesti, misli i javnog izražavanja mišljenja, pravo na političko udruživanje i delovanje, kao i na zabrane diskriminacije među građanima po osnovu pola, rase, religije, nacionalne, društvene ili političke pripadnosti (član 110. tačka 3). Ostaje dilema kojim se kriterijumom rukovodio makedonski ustavotvorac kada je predvideo da se samo ova, izričito ustavom navedena, ljudska prava mogu štititi putem ustavne žalbe. Sa druge strane, pomenimo i to da su pojedini pisci u Sloveniji kritikovali velikodušnost ustavotvorca koji je svim ljudskim pravima i osnovnim slobodama zajemčio zaštitu putem ustavne žalbe. Tako je Janez Kranjc izneo mišljenje da ova neodređenost objekta zaštite putem ustavne žalbe, odvlači Ustavni sud od njegove primarne nadležnosti: zaštite ustavnog poretka. Sa ovakvim stavom se samo delom možemo složiti, budući da svako drugo rešenje vodi veštačkom izdvajanju jedne grupe ljudskih prava koja tako dobija prioritet i bivaju, pored redovnih i vanrednih mehanizama zaštite, supsidijarno štićena i putem ustavne žalbe. Uostalom, ne može se poreći da štiteći ljudska prava, ustavna žalba istovremeno štiti i ustavni poredak.
4. Rok za podnošenje ustavne žalbe. – Komparativno posmatrano, u pogledu roka u kome se može izjavljivati ustavna žalba, rešenja su raznolika i kreću se od 20 dana do tri meseca, a ređe je taj rok duži. Utisak je da se u cilju očuvanja pravne sigurnosti i izvesnosti, po pravilu, predviđu kratki rokovi za korišćenje ovog pravnog sredstva. Tako se u Nemačkoj ustavna žalba izjavljuje u roku od mesec dana računajući od dostavljanja rešenja ili odluke suda. Međutim, ukoliko se ustavna žalba podnosi protiv zakona ili akta protiv kojeg nema redovnog pravnog puta, rok u kome se može iskoristiti ovo pravno sredstvo je godinu dana od dana stupanja na snagu zakona, odnosno od donošenja drugog akta. U Španiji se takođe, u zavisnosti od vrste osporavanog pravnog akta, pravi razlika u pogledu dužine roka u kome se može izjaviti ustavna žalba. Ukoliko se ustavna žalba odnosi na akte parlamenta rok za njeno podnošenje je tri meseca, a u ostalim slučajevima 20 dana od dostavljanja sudske odluke. U Austriji ustavna žalba se podnosi u roku od šest nedelja od dostavljanja konačnog upravnog akta.
Kada su u pitanju bivše jugoslovenske republike sasvim je očekivano da i među njima postoje razlike u pogledu rokova za podnošenje ustavne žalbe. Najkraći rok za podnošenje ustavne žalbe predviđa Ustavni zakon o Ustavnom sudu Hrvatske, 30 dana (član 64), dok zakoni o ustavnom sudu Slovenije (član 52. stav 1) i Crne Gore (član 50. stav 1) predviđaju rok od 60 dana. U sva tri ustavna sistema rok počinje da teče od dana dostavljanja pojedinačnog akta protiv koga može biti podneta ustavna žalba. Institucionalno rešenje predviđeno Poslovnikom o radu Ustavnog suda Makedonije, zbog svoje specifičnosti, zaslužuje posebnu pažnju. Naime, kako je to predviđeno ovim pravnim aktom, ustavna žalba se podnosi u roku od dva meseca računajući od dana prijema konačnog ili pravnosnažnog pojedinačnog akta, odnosno od dana kada je građanin postao svestan preduzete radnje kojom mu se povređuju Ustavom zajemčena prava, ali ne duže od pet godina od dana preduzimanja te radnje (član 51).
U Sloveniji, Hrvatskoj i Crnoj Gori rok koji je predviđen za podnošenje ustavne žalbe nema apsolutno dejstvo. Tako, Ustavni zakon o Ustavnom sudu Hrvatske predviđa da ukoliko se iz opravdanih razloga propusti rok za podnošenje ustavne žalbe, Ustavni sud će dopustiti povratak u pređašnje stanje ako se u roku od 15 dana nakon prestanka razloga koji je prouzrokovao propuštanje podnese predlog za povraćaj u pređašnje stanje pod uslovom da se sa tim predlogom istovremeno podnese i ustavna žalba (član 66. stav 1). Nakon proteka tri meseca od dana propuštanja ne može se tražiti povraćaj u pređašnje stanje (član 66. stav 2). Istovetno institucionalno rešenje, očigledno preuzeto iz hrvatskog ustavnog sistema, predviđa i Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore (član 50. stavovi 2. i 3). Zakon o Ustavnom sudu Slovenije ne predviđa tako precizno institucionalno rešenje, već dodeljuje Ustavnom sudu ovlašćenje da izuzetno može da pokrene postupak po neblagovremeno podnetoj ustavnoj žalbi (član 52. stav 3).
5. Iscrpljen redovan pravni put. – Pravilo je, od kojeg u uporednom pravu ima izuzetaka, da je ustavna žalba dopuštena tek po iscrpljivanju upravnopravne i redovne sudske zaštite. Na taj način, ustavna žalba zaista postaje izuzetno i posebno pravno sredstvo neposredne zaštite ljudskih prava, budući da je njeno korišćenje uslovljeno iscrpljivanjem svih raspoloživih pravnih sredstava za zaštitu povređenih ljudskih prava. Zato se sa punim pravom ističe da je načelo supsidijarnosti jedno od suštinskih obeležja institucionalne prirode ustavne žalbe. Potkrepimo ove reči stavom Ustavnog suda Nemačke: „Ustavna žalba je koncipirana kao vanredno pravno sredstvo koje omogućava ispitivanje pravosnažne sudske odluke samo izuzetno... Ona nije dopuštena ako žalilac ima na raspolaganju put kojim se može postići uklanjanje povrede osnovnog prava bez prizivanja Saveznog ustavnog suda... Načelo supsidijarnosti ustavne žalbe stoga zahteva da žalilac po iscrpljenju pravnog puta u užem smislu iskoristi mogućnosti koje ima na raspolaganju da bi izdejstvovao korekturu važeće povrede ustava ili sprečio povredu osnovnog prava“ . Ipak, nemački model ustavne žalbe, o kome je do sada bilo najviše reči, istovremeno predviđa i izuzetke od pravila da je za primenu ovog pravnog sredstva neophodno iscrpljivanje raspoloživih puteva pravne zaštite. Izuzetno, i pre nego što su iscrpljena sva pravna sredstva, Ustavni sud može rešavati po ustavnoj žalbi ukoliko je to od opšteg značaja ili ako bi za žalioca nastala teška i nepopravljiva šteta.
Ustavni sistem Austrije ne predviđa ovakve izuzetke, ali se na ovom polju odlikuje specifičnošću koja zaslužuje da bude pomenuta. Naime, austrijski model ustavne žalbe pretpostavlja da žalilac iscrpi sva pravna sredstva koja mu stoje na raspolaganju imajući u vidu najviše upravne instance, ali ne i upravni sud. Zato se upravni akti mogu pobijati kako pred Ustavnim, tako i pred Upravnim sudom. Nadležnost se određuje prema tvrdnji žalioca da li su povređena njegova ustavom zajemčena prava ili druga subjektivna prava. Moguće je da se protiv osporenog upravnog akta istovremeno pokrene postupak pred oba organa. Ukoliko Ustavni sud smatra da osporavanim upravnim aktom nije povređeno ustavom zajemčeno pravo, na zahtev žalioca je moguće ustupiti predmet Upravnom sudu koji će odlučivati o tome da li je povređeno neko zakonom zajemčeno pravo. Obrnuti postupak nije dopušten, na osnovu čega se može zaključiti da je građanin očigledno usmeren na osporavanje upravnog akta pred Ustavnim sudom.
Razume se da je i na prostoru bivše Jugoslavije načelo supsidijarne primene ustavne žalbe pravilo. Zbog iscrpnosti i neuobičajene, a pohvale vredne, preciznosti kada govori o supsidijarnosti ustavne žalbe pomenimo rešenje Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Hrvatske. Naime, kako je to ovim aktom predviđeno, ako je zbog povrede ustavnih prava dopušten drugi pravni put, ustavna žalba se može podneti tek nakon iscrpljivanja tog pravnog puta (član 62. stav 2). U stvarima u kojima je dopušten upravni spor, odnosno revizija u parničnom ili vanparničnom postupku, pravni put je iscrpljen nakon što je odlučeno i o tim pravnim sredstvima (član 62. stav 3). Zanimljivo je pomenuti i rešenje koje predviđa Ustavni zakon Crne Gore koji predviđa da je ustavna žalba dopuštena nakon iscrpljivanja svih delotvornih pravnih sredstava (član 48. stav 1). Nakon toga, crnogorski zakonodavac pojašnjava da iscrpljivanje svih delotvornih pravnih sredstava podrazumeva da je podnosilac ustavne žalbe u postupku iskoristio sva pravna sredstva na koja je imao pravo u skladu sa zakonom (član 48. stav 2). Čini se, da zakonopisac nije bio preterano vešt u formulisanju ovog institucionalnog rešenja budući da sasvim suvišno govori o delotvornim pravnim sredstvima koje u sledećem stavu poistovećuje sa svim pravnim sredstvima na koje je žalilac imao pravo u skladu sa zakonom. Najelegantniju i najjednostavniju, a svakako potpuno jasnu formulaciju predviđa Zakon o Ustavnom sudu Slovenije koji predviđa da se ustavna žalba može podneti samo nakon iscrpljivanja svih pravnih sredstava (član 51. stav 1).
Ipak, ustavni sistemi Slovenije i Hrvatske predviđaju institucionalna rešenja kojima se odstupa od načela supsidijarnosti ustavne žalbe. Tako, prema Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Hrvatske, Ustavni sud može pokrenuti postupak po ustavnoj žalbi i pre nego što je iscrpljen pravni put, ukoliko o pravima i obavezama stranke ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog dela nije u razumnom roku odlučio sud ili u slučaju kada se osporenim pojedinačnim aktom grubo vređaju ustavna prava, a potpuno je očigledno da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnosioca ustavne žalbe mogle nastati teške i nepopravljive posledice (član 63. stav 1).
Zakon o Ustavnom sudu Slovenije restriktivnije postavlja mogućnost korišćenja ustavne žalbe pre iscrpljivanja raspoloživih pravnih sredstava. Tako, Ustavni sud može izuzetno da odlučuje o ustavnoj žalbi i pre iscrpljivanja vanrednih pravnih sredstava, u slučaju postojanja očigledne povrede ljudskih prava i ukoliko bi primenom osporavanog pojedinačnog akta nastupile nepopravljive štetne posledice za žalioca (član 51. stav 2). Kako se na osnovu ova dva slučaja, koja u miljeu postkomunističkih zemalja nisu usamljena , može zaključiti, ustavna žalba poprima elemente redovnog pravnog sredstva, što je tendencija koja značajno potkopava i urušava delotvornost ovog pravnog instituta.
6. Prethodna selekcija ustavnih žalbi. – Bez obzira na sve vrline koje se pripisuju ustavnoj žalbi, ovaj institut, da se ne bi transformisao u nedelotvorno redovno pravno sredstvo kojim se zagušuje rad ustavnog suda, mora biti minuciozno pravno uobličen. Zato, da bi se predupredilo pretvaranje ustavnog suda u „forum za provetravanje opšteg nezadovoljstva“ , pojedini ustavni sistemi predviđaju mehanizme filtriranja ustavnih žalbi u cilju rasterećivanja ustavnog suda od frivolnog korišćenja ovog izuzetnog pravnog sredstva. Sasvim očekivano, mehanizam prethodne selekcije ustavnih žalbi nastao je u Nemačkoj 1956, kada su ekstenzivno postavljene mogućnosti za podnošenje ustavne žalbe ostavile prostor za neosnovano i olako korišćenje ovog pravnog sredstva. Tako, svaka ustavna žalba prolazi kroz prethodni postupak pred komitetom od tri sudije Ustavnog suda koji može jednoglasnom odlukom odbaciti svaku ustavnu žalbu ukoliko smatra da ona nema dovoljno izgleda na uspeh ili ne vodi razjašnjavanju jednog ustavnopravnog pitanja. Koliko je ovaj prethodni postupak rasteretio Ustavni sud, najbolje može posvedočiti podatak da su od 1957. komiteti odbacivali više od 95% podnetih ustavnih žalbi svake godine. Sličan mehanizam uveden je i u ustavni sistem Austrije 1981. kada je Ustavni sud dobio ovlašćenje da odbije ustavnu žalbu ukoliko ne postoji realan izgled za njen uspeh. Kako pomenuta institucionalna novina nije dala očekivane rezultate, samo tri godine kasnije, 1984, Ustavni sud je, po ugledu na nemački uzor, dobio ovlašćenje da odbije ustavnu žalbu kada se ne može očekivati da odluka o njoj doprinese razjašnjavanju nekog ustavnopravnog pitanja. U tom slučaju, nakon odbijanja ustavne žalbe, Ustavni sud može da uputi predmet Upravnom sudu. Španija takođe nije izuzetak, budući da se 1988. uvodi „sistem nedopustivosti“ na osnovu koga se eliminiše značajan broj ustavnih žalbi kojima nedostaje „tobožnji ustavni sadržaj“ .
Ovaj mehanizam prethodne selekcije ustavnih žalbi karakterističan je i za Hrvatsku i Sloveniju. Prema Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Hrvatske, o ustavnoj žalbi odlučuje veće sastavljeno od šest sudija (član 68. stav 1). Međutim, veće sastavljeno od tri sudije Ustavnog suda odlučuje o tome da li postoje formalne pretpostavke za odlučivanje o ustavnoj žalbi (član 68. stav 2). Veće odlučuje samo jednoglasno i u punom sastavu (član 68. stav 3). Ukoliko se u veću ne postigne jednoglasnost ili ako veće smatra da predmet ustavne žalbe ima širi značaj, o ustavnoj žalbi se odlučuje na sednici Ustavnog suda (član 68. stav 4). Pri tome, ustavna žalba se ne uzima u razmatranje ukoliko se ne radi o povredi ustavnog prava (član 71. stav 2). Odluku o tome donosi tročlano veće. U slučaju da veće odluku ne donese jednoglasno, odluku donosi veće sastavljeno od šest sudija, odnosno sednica Ustavnog suda (član 71. stav 3).
Slično institucionalno rešenje postoji i u Sloveniji gde je tročlanom komitetu Ustavnog suda dodeljena još veća sloboda u postupku prethodne selekcije ustavnih žalbi. Naime, prema Zakonu o Ustavnom sudu Slovenije, ustavna žalba se uzima na razmatranje samo ako povreda ljudskih prava i osnovnih sloboda ima teške posledice po žalioca ili ako se može očekivati razrešenje nekog važnog ustavnopravnog pitanja (član 55b stav 2). O prihvatanju ili odbacivanju ustavne žalbe odlučuje tročlani komitet jednoglasno (član 55c stav 1). Ukoliko komitet nije jednoglasnog stava da li su ispunjene formalne pretpostavke za podnošenje ustavne žalbe, ustavna žalba se smatra odbačenom ukoliko se bilo kojih pet sudija Ustavnog suda pismeno saglasilo o odbacivanju ustavne žalbe u roku od 15 dana (član 55c stav 2). Međutim, ukoliko tročlani komitet nije jednoglasan u tome da li su ispunjeni uslovi da se ustavna žalba prihvati na razmatranje, ustavna žalba se prihvata na razmatranje ukoliko se bilo koje tri sudije Ustavnog suda afirmativno izjasne o njenom prihvatanju u roku od 15 dana (član 55c stav 3).
Ustavna žalba se, na taj način, kao poslednji i dopunski pravni mehanizam zaštite ljudskih prava neprimereno čini zavisnim od preširoko postavljene diskrecione ocene tri sudije Ustavnog suda, kojima može biti u najneposrednijem interesu da se rad ovog državnog organa što više rastereti. Tako bi se objektivno pravno definisana ustavna žalba, kao supsidijaran i strogo formalan pravni mehanizam zaštite ljudskih prava, preobrazio, na subjektivnoj proceni zasnovanoj izuzetnosti, u krajnje neizvesno i nepouzdano pravno sredstvo.
Nesumnjivo je da se putem prethodne selekcije ustavnih žalbi omogućuje normalan rad ustavnog suda, no, istovremeno, postoji opasnost da se ovaj institut u praksi značajno relativizuje i izuzetno restriktivno postavi, zbog čega on može da izgubi svoj značaj. Kao ilustraciju navedimo statistički podatak iz slovenačkog Ustavnog suda u kome je 2004. samo 4,9% ustavnih žalbi uzeto u razmatranje. Mišljenja smo da bi postupak prethodne selekcije trebalo da eliminiše samo one ustavne žalbe koje ne ispunjavaju formalne uslove za podnošenje, budući da svako drugo rešenje može da vodi zloupotrebi ovog mehanizma i proizvoljnosti u postupanju.
7. Dejstvo podnošenja ustavne žalbe. – Podnošenje ustavne žalbe ne suspenduje primenu osporavanog akta javne vlasti. Ipak, nisu zanemarljive države, među kojima su Nemačka i Španija, čiji pravni sistemi ovlašćuju ustavni sud da donosi privremene mere u cilju zaštite ustavnih prava žalioca. Za razliku od njih, Ustavni sud Austrije može samo da suspenduje primenu upravnog akta. Razume se, pomenute odluke Ustavni sud donosi isključivo na predlog podnosioca ustavne žalbe. Od postkomunističkih država posebno je zanimljiv primer Češke. Naime, Zakon o Ustavnom sudu ove države izričito predviđa izuzetak od pravila da izjavljena ustavna žalba nema suspenzivno dejstvo ukoliko se u svojstvu žalioca pojavljuje politička stranka čiji su rad ili aktivnosti zabranjene (član 79. stav 1).
Svi analizirani ustavni sistemi na tlu bivše Jugoslavije kao pravilo uspostavljaju institucionalno rešenje koje pretpostavlja da podnošenje ustavne žalbe ne suspenduje primenu osporavanog akta. No, istovremeno, u svim ustavnim sistemima se predviđa i mogućnost odstupanja od pomenutog pravila. Tako, Ustavni zakon o Ustavnom sudu Hrvatske proklamuje da na predlog podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud može odložiti primenu osporavanog akta do donošenja odluke, ako bi njegova primena prouzrokovala podnosiocu žalbe štetu koja bi se teško mogla popraviti, a to ne bi bilo suprotno javnom interesu, niti bi se na taj način nekome nanela veća šteta (član 67. stav 2). Slično rešenje predviđa i Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore, s tom razlikom što je za suspendovanje primene osporavanog akta neophodno da podnosilac žalbe učini izvesnim nastupanje neotklonjivih štetnih posledica (član 52. stav 2). Zakon o Ustavnom sudu Slovenije takođe ostavlja mogućnost Ustavnom sudu da suspenduje primenu osporavanog pojedinačnog akta ukoliko bi njegova primena izazvala teško popravljive štetne posledice, ne predviđajući pri tom da je za takvu odluku neophodan predlog žalioca (član 58). Naposletku, Poslovnik o radu Ustavnog suda Makedonije je potpuno neodređeno predvideo da za vreme postupka po ustavnoj žalbi, Ustavni sud može suspendovati primenu pojedinačnog akta ili radnje do donošenja konačne odluke (član 57). Dakle, niti su precizirani uslovi pod kojima se može suspendovati primena osporavanog akta, niti je za takvu odluku Ustavnog suda neophodan zatev podnosioca ustavne žalbe.
8. Dejstvo odluke ustavnog suda. - Pri odlučivanju o ustavnoj žalbi, ustavni sud odlučuje isključivo o ustavnim pitanjima, odnosno o tome da li je došlo do povrede ustavom zajemčenih prava. Ustavni sud ne nastupa kao najviša sudska instanca koja preispituje sadržinu pojedinačnog akta u smislu njegove zakonitosti i ocene činjeničnog stanja. Da pojasnimo, prema odlukama redovnih sudova ustavni sud ne nastupa kao sud pune jurisdikcije, budući da on može samo da odlučuje da li je redovni sud povredio neko od ustavnih prava žalioca. Neophodno je precizirati da se ustavni sud zadržava jedino na ispitivanju da li je osporavanim aktom javne vlasti došlo do povrede ustavnog prava koje je žalilac naveo u ustavnoj žalbi. Dakle, rešavajući o ustavnim žalbama Ustavni sud ne nastupa kao superapelacioni sud, nego kao sud koji razmatra i sankcioniše isključivo povrede ustava, „a ne obične pravne greške“. Zbog toga, kako se u teoriji ističe, postupanje suda po ustavnim žalbama predstavlja „kontrolu mikro-ustavnosti“ budući da kontrola ustavnosti primene zakona predstavlja odstupanje od osnovne funkcije ustavnog suda, kontrole ustavnosti zakona.
Odluka koju donosi ustavni sud u postupku po ustavnoj žalbi ima kasatorno dejstvo, odnosno stavlja van snage akt javne vlasti kojim je izvršena povreda ustavnog prava žalioca. Razume se, pravilo je da odluka ustavnog suda u ovim slučajevima ima dejstvo inter-partes, odnosno da deluje samo na stranke u sporu. Međutim, ukoliko je predmet ustavne žalbe zakon ili drugi normativni akt, što je u praksi daleko ređi slučaj, odluka ustavnog suda deluje erga-omnes.
Imajući u vidu isključivo bivše jugoslovenske republike, bez najmanje dileme se može reći da su na ovom polju institucionalna rešenja Hrvatske najdetaljnije razrađena, te zbog svojih osobenosti i filigrantske preciznosti u regulisanju zaslužuju da budu iscrpno predstavljena. Kako je to predviđeno Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Hrvatske, odlukom kojom se ustavna žalba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povređeno ustavno pravo (član 76. stav 1). Ako utvrdi da je ustavno pravo podnosioca ustavne žalbe povređeno ne samo osporenim nego i nekim drugim aktom donetim u tom predmetu, Ustavni sud će odlukom ukinuti, u celini ili delimično, i taj akt (član 74). Ukoliko su nadležno sudsko ili upravno telo, telo jedinice lokalne i regionalne samouprave ili pravno lice sa javnim ovlašćenjima dužni umesto akta koji je ukinut doneti novi akt, Ustavni sud predmet vraća na ponovni postupak telu koje je donelo ukinuti akt (član 76. stav 2). Pri donošenju novog akta, nadležni organ je obavezan da poštuje pravne stavove Ustavnog suda izražene u odluci kojom se ukida akt kojim je povređeno ustavno pravo podnosioca ustavne žalbe (član 77. stav 2). Međutim, ukoliko se do donošenja odluke Ustavnog suda promenio zakon koji određuje nadležnost za postupanje u toj pravnoj stvari, telo koje je donelo ukinuti akt dužno je bez odlaganja dostaviti predmet nadležnom telu (član 76. stav 2). No, u slučaju da osporavani akt kojim je povređeno ustavno pravo podnosioca ustavne žalbe više ne proizvodi pravno dejstvo, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je žaliocu tim aktom povređeno (član 76. stav 3). U odluci kojom usvaja ustavnu žalbu zbog nedonošenja akta u razumnom roku, Ustavni sud će nadležnom sudu odrediti rok za donošenje akta kojim će taj sud meritorno odlučiti o pravima i obavezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog dela podnosioca žalbe. Rok za donošenje akta počinje teći idućeg dana od dana objave odluke Ustavnog suda u „Narodnim novinama“ (član 63. stav 2). Istovremeno, Ustavni sud će odrediti primerenu naknadu koja pripada žaliocu zbog povrede njegovog ustavnog prava koju je sud učinio nedonošenjem odluke u razumnom roku. Naknada se isplaćuje iz državnog budžeta u roku od tri meseca od dana podnošenja zahteva stranke za njenu isplatu (član 63. stav 3). Naposletku, pomenimo i to da Ustavni sud može narediti da podnosilac ustavne žalbe koji nije uspeo sa žalbom nadoknadi troškove postupka pred Ustavnim sudom, ako ih je prouzrokovao svojom krivicom (član 80). Ovakvo institucionalno rešenje bi trebalo da doprinese odvraćanju lica od olakog i neozbiljnog podnošenja ustavnih žalbi kojima se samo usporava i ometa rad Ustavnog suda, a ovo pravno sredstvo dezavuiše.
Zakon o Ustavnom sudu Slovenije predviđa da Ustavni sud svojom odlukom može u celini ili delimično poništiti ili ukinuti osporeni pojedinačni akt i uputiti predmet organu koji je nadležan da odluči o njemu (član 59. stav 1). Ukoliko Ustavni sud oceni da je osporeni pojedinačni akt zasnovan na potencijalno neustavnom ili nezakonitom propisu ili opštem aktu donetom za izvršenje javnih ovlašćenja, on pokreće postupak za kontrolu ustavnosti ili zakonitosti tih akata (član 59. stav 2). Ukoliko Ustavni sud ukine ili poništi pojedinačni akt, on takođe može da odluči o spornom pravu ili slobodi ako je to neophodno u cilju otklanjanja posledica koje su nastupile na osnovu primene poništenog akta, ili ako je to neophodno zbog prirode ustavnog prava ili slobode, uz uslov da se takva odluka može doneti na osnovu informacija sadržanim u tom predmetu (član 60. stav 1). Pomenutu odluku sprovodi organ koji je nadležan za sprovođenje pojedinačnog akta koji je Ustavni sud ukinuo ili poništio i zamenio ga svojom odlukom. Ukoliko nema nadležnog organa na osnovu pozitivnopravnih propisa, Ustavni sud ga određuje (član 60. stav 2). Dakle, ovo je izuzetak od pravila da ustavni sud ne nastupa kao sud pune jurisdikcije koji preispituje primenu materijalnog prava od strane redovnog suda na konkretan slučaj i koji ocenjuje činjenično stanje. Tako se Ustavni sud Slovenije, bar na ovom polju, delom preobražava u superapelacioni sud koji se ne zadržava samo na kontroli ustavnosti.
Institucionalna rešenja Crne Gore u ovoj oblasti nisu ni približno inspirativna za analizu kao što je to slučaj sa Hrvatskom i Slovenijom. Tako je Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore predvideo da kad Ustavni sud utvrdi da je osporenim aktom povređeno ljudsko pravo ili sloboda zajemčena Ustavom, usvojiće ustavnu žalbu i ukinuće taj akt, u celini ili delimično, i predmet vratiti na ponovni postupak organu koji je doneo ukinuti akt (član 56. stav 1). Ukoliko je u vreme donošenja odluke Ustavnog suda prestalo pravno dejstvo osporenog akta, Ustavni sud odlukom samo utvrđuje postojanje povrede Ustavom zajemčenih prava (član 56. stav 2). Nadležni organ je dužan da odmah, a najkasnije u roku od 30 dana računajući od dana prijema odluke Ustavnog suda, uzme predmet u rad ukoliko je Ustavni sud ukinuo pojedinačni akt i vratio predmet na ponovni postupak (član 57. stav 1). Prilikom donošenja novog akta nadležni organ je dužan da poštuje pravne razloge Ustavnog suda izražene u odluci i da u ponovnom postupku odluči u razumnom roku (član 57. stav 2).
Poslovnik o radu Ustavnog suda Makedonije je veoma štur kada je u pitanju dejstvo odluke Ustavnog suda. Naime, ovim aktom je jedino predviđeno da odlučujući o zaštiti sloboda i prava, Ustavni sud određuje da li postoji njihova povreda, i u zavisnosti od toga, on poništava pojedinačni akt, zabranjuje radnju koja prouzrokuje povredu ili odbija zahtev (član 56).
 

Za razliku od minulog, ustavotvorac Srbije od 2006, je predvideo postojanje ustavne žalbe. Tako se ustavna žalba može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu (član 170). Prvi je utisak da je ustavotvorac ostao nedorečen budući da ovako formulisana ustavna norma ostavlja dilemu ko je nosilac prava na ustavnu žalbu. Naime, neodređenost ustavne norme ostavlja mogućnost da svako, a ne samo ono lice čije je ustavom zajemčeno pravo povređeno, može da izjavi ustavnu žalbu. Od kruga nosilaca prava na ustavnu žalbu unekoliko zavisi karakter ovog pravnog instituta jer se uz ovako formulisanu ustavnu normu ustavna žalba može preobraziti u popularnu tužbu. Zato, Ratko Marković sa punim pravom ističe da se pitanje nosioca prava na ustavnu žalbu nipošto nije smelo prepustiti zakonskom uređivanju. Propust ustavotvorca ispravio je zakonodavac tako što je Zakonom o Ustavnom sudu predvideo da ustavnu žalbu može izjaviti svako lice koje smatra da mu je pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organizacije kojoj je povereno javno ovlašćenje povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom (član 83. stav 1). Zakonodavac je takođe predvideo da ustavnu žalbu, u ime lica koje smatra da su mu povređena ustavom zajemčena prava i na osnovu njegovog pismenog ovlašćenja, može izjaviti drugo fizičko lice, odnosno državni ili drugi organ nadležan za praćenje i ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava i sloboda (član 83. stav 2). Na taj način, iako to nije izričito predviđeno, ustavnu žalbu može da izjavi i Zaštitnik građana, što je rešenje koje, komparativno posmatrano, poznaje mali broj ustavnih sistema, a u našem okruženju ovo institucionalno rešenje odlikuje ustavne sisteme Slovenije i Crne Gore. Primetimo da Zaštitnik građana ne raspolaže samostalnim ovlašćenjem za podnošenje ustavne žalbe, već mu je za to neophodno pismeno ovlašćenje lica koje smatra da mu je povređeno neko od ustavom zajemčenih prava. Dodajmo da ovim pravom nesumnjivo raspolažu i drugi organi kojima je poverena funkcija praćenja i ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava, kao što su pokrajinski ombudsman, građanski branioci, odnosno opštinski ombudsmani, Poverenik za informacije od javnog značaja i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti.
Sledeći utisak je da su mogućnosti za izjavljivanje ustavne žalbe veoma ekstenzivno postavljene budući da se ovo pravno sredstvo može koristiti uvek kada su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za zaštitu ustavom zajemčenih prava. Tako se ustavna žalba, inače po svojoj prirodi dopunsko i izuzetno pravno sredstvo, transformiše u redovan mehanizam zaštite ustavom zajemčenih prava koji se može koristiti uvek po iscrpljivanju do tada raspoloživog pravnog puta njihove zaštite. Pored toga, Zakonom o Ustavnom sudu je načinjen još jedan korak napred budući da su mogućnosti korišćenja ovog pravnog sredstva dodatno proširene. Naime, zakonodavac je predvideo da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku (član 82. stav 2). Nesumnjivo je da pomenuto zakonsko rešenje neposredno protivreči ustavnom rešenju da se ustavna žalba može uložiti tek po iscrpljivanju svih raspoloživih pravnih sredstava zaštite ustavom zajemčenih prava. Zato se sa punim opravdanjem otvara pitanje ustavnosti ove zakonske odredbe jer ona iskoračuje iz ustavom postavljenih institucionalnih okvira ustavne žalbe. Istovremeno, čak i ako se prihvati stav da je pravo na suđenje u razumnom roku ustavom zajemčeno pravo, s obzirom da Ustav proklamuje pravo svakog kojem se sudi za krivično delo „da mu se sudi bez odugovlačenja“ (član 33. stav 6. Ustava), konstituisanjem mogućnosti za izjavljivanje ustavne žalbe zbog povrede ovog ljudskog prava „preko reda“, kako veli Ratko Marković, značajna je zakonska modifikacija ustavne žalbe. Premda se može osporavati njegova ustavnost, ovaj izuzetak nije ustanovljen nepromišljenom slučajnošću, već on ima svoje opravdanje. Naime, ratifikovanjem Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda 26. decembra 2003. građani Srbije su dobili mogućnost da se u cilju zaštite ovom konvencijom zajemčenih prava obraćaju Evropskom sudu za ljudska prava. U jednoj od presuda Evropskog suda za ljudska prava, V.A.M. protiv Srbije , iznet je stav da građani Srbije ne raspolažu delotvornim pravnim lekom radi zaštite „prava na suđenje u razumnom roku“ koje zajemčuje Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (član 6. stav 1). Da bi se u nacionalni pravni poredak otelovilo pravo na delotvoran pravni lek u cilju zaštite prava na suđenje u razumnom roku, zakonodavac je posegao za ustavnom žalbom proširujući njeno dejstvo. Jasno je da je pravo na suđenje u razumnom roku jedno od češće povređivanih ljudskih prava kod nas, no, to ne znači da zakonodavac može i treba da preinačuje institucionalnu prirodu pojedinih ustavnih instituta, u ovom slučaju ustavne žalbe. Zato, usled nepostojanja objektivnih merila na osnovu kojih bi se procenjivalo kada o jednom predmetu nije odlučeno u razumnom roku, dodatno se proširuje opasnost od zagušivanja rada Ustavnog suda usled njegovog prenatrpavanja ustavnim žalbama.
Kada je u pitanju razlog za podnošenje ustavne žalbe, ustavotvorac je predvideo da se za ovim pravnim sredstvom može posegnuti samo u slučaju kada je povređeno ili uskraćeno Ustavom zajemčeno ljudsko ili manjinsko pravo. Imajući u vidu pojedine primere iz uporednog prava jasno je da je naš ustavotvorac bio velikodušan jer se bez razlike svim Ustavom zajemčenim pravima pruža zaštita putem ustavne žalbe. Istovremeno, budući da se Ustavom jamče i kao takva neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 18. stav 2. Ustava), nesumnjivo je da je ustavna žalba, takođe, i u službi zaštite ovim aktima i pravilima zajemčenim pravima. Uostalom, Ustavni sud je zauzeo stav da se ustavnom žalbom štite „sva ljudska i manjinska prava i slobode, individualna i kolektivna, zajemčena Ustavom, nezavisno od njihovog sistematskog mesta u Ustavu i nezavisno od toga da li su izričito ugrađena u Ustav ili su u ustavnopravni sistem implementirana potvrđenim međunarodnim ugovorima“ .
U skladu sa preovlađujućim rešenjem u uporednom pravu i naš ustavotvorac se opredelio da predmet ustavnih žalbi mogu biti samo pojedinačni akti i radnje javne vlasti. Dakle, zakoni su izuzeti iz kontrole ustavnosti na osnovu ustavnih žalbi. Međutim, Ustavni sud je zauzeo stav da ukoliko postoji razumna sumnja u ustavnost i zakonitost opšteg akta na osnovu koga je donet pojedinačni akt koji se ustavnom žalbom osporava, on će zastati sa postupkom po ustavnoj žalbi i ex officio pokrenuti postupak o ustavnosti i zakonitosti tog opšteg akta.
Ustavotvorac je, kao što se može primetiti, samo definisao ustavnu žalbu, prepuštajući zakonodavcu da detaljnije uredi sva pitanja koja su vezana za pokretanje i vođenje postupka po ustavnoj žalbi. Tako je Zakon o Ustavnom sudu predvideo da se ustavna žalba može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojoj se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom (član 84. stav 1). Međutim, pomenuti rok nema apsolutno dejstvo jer ukoliko se iz opravdanih razloga propusti rok za podnošenje ustavne žalbe, Ustavni sud može dozvoliti povratak u pređašnje stanje ako podnosilac ustavne žalbe u roku od 15 dana od dana prestanka razloga koji je izazvao propuštanje, podnese predlog za povraćaj u pređašnje stanje uz uslov da istovremeno podnese i ustavnu žalbu (član 84. stav 2). Po proteku tri meseca od dana propuštanja ne može se tražiti povraćaj u pređašnje stanje (član 84. stav 3). Kako se može zaključiti u potpunosti je preuzeto institucionalno rešenje koje je predvideo hrvatski Ustavni zakon o Ustavnom sudu.
Kako je ustavna žalba strogo formalan akt, svi ustavni sistemi koji ustanovljavaju ovaj institut predviđaju elemente koje ona mora da sadrži da bi ustavni sud o njoj odlučivao. Tako Zakon o Ustavnom sudu Srbije predviđa da ustavna žalba mora da sadrži ime i prezime, jedinstveni matični broj građana, prebivalište ili boravište, odnosno naziv i sedište podnosioca ustavne žalbe, ime i prezime njegovog punomoćnika, broj i datum akta protiv koga je žalba izjavljena i naziv organa koji ga je doneo, naznaku ljudskog ili manjinskog prava ili slobode zajemčene Ustavom za koje se tvrdi da je povređeno sa oznakom odredbe Ustava kojom se to pravo, odnosno sloboda jemči, razloge žalbe i navode u čemu se sastoji povreda ili uskraćivanje, zahtev o kome Ustavni sud treba da odluči i potpis podnosioca ustavne žalbe (član 85. stav 1). Osim toga, uz ustavnu žalbu se podnosi i prepis osporenog pojedinačnog akta, dokazi da su iscrpljena pravna sredstva, kao i drugi dokazi od značaja za odlučivanje (član 85. stav 2).
Izjavljivanje ustavne žalbe nema suspenzivno dejstvo u odnosu na osporavani akt ili radnju. Međutim, kao i u pojedinim ustavnim sistemima o kojima je već bilo reči i Zakon o Ustavnom sudu Srbije dopušta izuzetke od pomenutog pravila. Tako, na predlog podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud može odložiti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje, ukoliko bi izvršavanje prouzrokovalo nenadoknadivu štetu podnosiocu, a odlaganje nije suprotno javnom interesu, niti bi se odlaganjem nanela veća šteta trećem licu (član 86. stav 2). Dakle, i na ovom polju zakonodavac Srbije se ugledao na hrvatska institucionalna rešenja.
Ukoliko je pojedinačnim aktom ili radnjom povređeno ili uskraćeno Ustavom zajemčeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda više lica, a samo neki od njih su podneli ustavnu žalbu, odluka Ustavnog suda odnosi se i na lica koja nisu podnela ustavnu žalbu, ako se nalaze u istoj pravnoj situaciji (član 87).
Postupak po ustavnoj žalbi se obustavlja u tri slučaja: 1) ako je ustavna žalba povučena; 2) ako organ koji je doneo osporeni pojedinačni akt poništi, ukine ili izmeni taj akt u skladu sa zahtevom iz ustavne žalbe ili ako je prestala radnja koja je prouzrokovala povredu ili uskraćivanje Ustavom zajemčenog prava i slobode, uz saglasnost podnosioca ustavne žalbe; i 3) ako prestanu druge procesne pretpostavke za vođenje postupka (član 88).
Ukoliko Ustavni sud utvrdi da je ustavna žalba osnovana, poništiće pojedinačni akt, odnosno zabraniće dalje vršenje ili narediti vršenje određene radnje i odrediti da se uklone štetne posledice u određenom roku (član 89. stav 2). Odluka Ustavnog suda kojom se usvaja ustavna žalba je pravni osnov za podnošenje zahteva za naknadu štete ili otklanjanja drugih štetnih posledica pred nadležnim organom, u skladu sa zakonom (član 89. stav 3). Osim toga, zakonodavac je predvideo da odluka Ustavnog suda kojom je uvažena ustavna žalba ima pravno dejstvo od dana dostavljanja učesnicima u postupku (član 89. stav 4).
Na osnovu odluke Ustavnog suda, podnosilac ustavne žalbe može da podnese zahtev za naknadu štete Komisiji za naknadu štete, radi postizanja sporazuma o visini naknade (član 90. stav 1). Ukoliko zahtev za naknadu štete ne bude usvojen ili po njemu Komisija za naknadu štete ne donese odluku u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva, podnosilac ustavne žalbe može kod nadležnog suda podneti tužbu za naknadu štete, ili u slučaju da je postignut sporazum samo u pogledu dela zahteva, tužba se može podneti u pogledu ostatka zahteva (član 90. stav 2).
Pored ustavne žalbe, o kojoj je do sada bilo reči, Ustav od 2006. predviđa i situacije u kojima se može izjaviti žalba Ustavnom sudu.
1) Žalba Ustavnom sudu je dopuštena na odluku donetu u vezi sa potvrđivanjem mandata narodnog poslanika, koji o njoj odlučuje u roku od 72 sata (član 101. stav 5).
2) Žalba Ustavnom sudu je dopuštena protiv odluka Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske funkcije, koju može izjaviti sudija (član 148. stav 2).
3) Žalba Ustavnom sudu je dopuštena protiv odluke o prestanku funkcije javnog tužioca i zamenika javnog tužioca (član 161. stav 4). U slučaju prestanka funkcije javnog tužioca žalba se podnosi protiv odluke Narodne skupštine, dok se u slučaju prestanka funkcije zamenika javnog tužioca žalba podnosi protiv odluke Državnog veća tužioca.
4) Žalba Ustavnom sudu, na koju ima pravo organ određen statutom autonomne pokrajine, je dopuštena protiv pojedinačnih akata ili radnji državnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave ukoliko se njima onemogućava vršenje nadležnosti autonomne pokrajine (član 187. stav 1).
5) Žalba Ustavnom sudu, na koju ima pravo organ određen statutom opštine, je dopuštena protiv pojedinačnih akata ili radnji državnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave ukoliko se njima onemogućava vršenje nadležnosti opštine (član 193. stav 1).
Nakon ovih reči otvara se dilema da li su ustavna žalba i žalba Ustavnom sudu različiti pravni instituti. Prvi argument koji bi se mogao navesti u prilog teze da su u pitanju različita pravna sredstva je očigledan i odnosi se na opredeljenje ustavotvorca da ih oslovljava različitim nazivima. Još uverljiviji argument je taj što je ustavotvorac na dva mesta izričito proklamovao da izjavljena žalba isključuje pravo na podnošenje ustavne žalbe (član 148. stav 2. i član 161. stav 4). Takođe, za razliku od ustavne žalbe koja se može izjaviti Ustavnom sudu isključivo ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda, žalba Ustavnom sudu se izjavljuje neposredno na osnovu Ustavom zajemčenog ovlašćenja. Istovremeno, može se primetiti da žalba Ustavnom sudu nije ustanovljena radi zaštite nekih od katalogom obuhvaćenih ljudskih prava i sloboda iz drugog dela Ustava, već u cilju zaštite nekih drugih Ustavom zajemčenih prava.
Ipak, mišljenja smo da pomenuti argumenti nisu previše uverljivi da bi teorija ustavnu žalbu i žalbu Ustavnom sudu trebalo da tretira kao odvojene pravne institute. Najpre, činjenica da je ustavopisac upotrebio različite izraze ne znači neminovno da su u pitanju različita pravna sredstva. Uostalom, nije zadatak ustavnopravne nauke da sledi ustavopisce koji mogu biti ne samo neuki i nevični poslu kojeg su se latili, već i nedovoljno promišljeni i ishitreni u formulisanju određenih institucionalnih rešenja. Dalje, opredeljenje ustavotvorca da samo u pojedinim slučajevima izričito isključi mogućnost izjavljivanja ustavne žalbe nakon izjavljivanja žalbe Ustavnom sudu, ne znači automatski da bi u preostalim situacijama to bilo moguće jer bi tako Ustavni sud dva puta odlučivao o istoj stvari. Naime, kako su odluke Ustavnog suda konačne, izvršne i opšteobavezujuće (član 166. stav 2. Ustava) nesumnjivo je da se nakon donošenja odluke po žalbi ne može iznova o istoj stvari pokretati postupak pred Ustavnim sudom, ali ovoga puta putem ustavne žalbe. Zato, za razliku od stava iznetog u našoj teoriji da je ustavna žalba, pravno posmatrano, dopuštena u onim slučajevima u kojima ustavotvorac nije izričito isključio mogućnost njenog korišćenja nakon izjavljene žalbe Ustavnog sudu, mišljenja smo da to nije moguće. Što se tiče razloga za podnošenje ustavne žalbe, već je iznet stav Ustavnog suda, a suprotno se svakako nije moglo zaključiti na osnovu ustavne definicije ustavne žalbe, da se ovim pravnim sredstvom štite sva Ustavom zajemčena prava i slobode, nezavisno od njihovog sistematskog mesta u ovom pravnom aktu. Na taj način, ustavna žalba bi se, imajući u vidu njenu institucionalnu prirodu, mogla koristiti i radi zaštite onih Ustavom zajemčenih prava koja se štite žalbom Ustavnom sudu (pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, pravo na poštovanje volje biračkog tela izražene na parlamentarnim izborima, prava na poštovanje Ustavom predviđenih uslova i osnova za prestanak sudijske i tužilačke funkcije). Jedina razlika između ustavne žalbe i žalbe Ustavnom sudu, izuzev one nominalne na koju se i ne treba obazirati, je ta što se ova druga žalba može podneti neposredno na osnovu Ustavom zajemčenog ovlašćenja i to pre iscrpljivanja raspoloživog pravnog puta zaštite povređenog prava. Međutim, ovo samo na prvi pogled može biti razlog teorijskog razlikovanja ustavne žalbe i žalbe Ustavnom sudu. Naime, pada u oči da je ustavotvorac u pojedinim slučajevima odstupio od principa supsidijarnosti ustavne žalbe jedino zbog značaja zaštićenih dobara, tj. Ustavom zajemčenih prava, zbog čije povrede se može podneti žalba Ustavnom sudu. Zato se može zaključiti da žalba Ustavnom sudu i ustavna žalba nisu različiti pravni instituti jer je razlog njihovog postojanja istovetan, zaštita ustavom zajemčenih prava. Indikativno je i to da je Zakon o Ustavnom sudu predvideo da se odredbe kojima se uređuje postupanje Ustavnog suda po ustavnoj žalbi shodno primenjuju u postupku po žalbi organa određenog statutom autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave (član 91). U tom smislu, Ustavom predviđene žalbe Ustavnom sudu predstavljaju samo posebne oblike ustavne žalbe kojima se donekle odstupa od opšteg modela ovog pravnog sredstva u odnosu na predmet ustavne žalbe, legitimaciju na izjavljivanje ustavne žalbe, kao i u odnosu na uslove pod kojima se ustavna žalba može izjaviti. Ustavotvorac je smatrao da zbog značaja pojedinih ustavom zajemčenih prava treba, delimičnim odstupanjem od ustanovljenog modela ustavne žalbe, obezbediti jasan i delotvoran mehanizam njihove pravne zaštite, no jasno je da on to nije najveštije učinio stvarajući privid da su ustavna žalba i žalba Ustavnom sudu različita pravna sredstva.